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LA RAPPRESENTANZA MILITARE......SECONDA TAPPA: LE NORME DI PRINCIPIO SULLA DISCIPLINA MILITARE. ELEMENTI INNOVATIVI E ISTITUZIONE DELLA RAPPRESENTANZA MILITARE.

Pubblicata il 29/03/2014

Seconda tappa del viaggio nella dimensione della rappresentanza militare. Le norme di principio sulla disciplina militare: elementi innovativi e istituzione della rappresentanza militare. Seconda tappa dello studio di Pianetacobar.eu sulla rappresentanza militare nel viaggio verso la riforma.
LA RAPPRESENTANZA MILITARE......SECONDA TAPPA: LE NORME DI PRINCIPIO SULLA DISCIPLINA MILITARE. ELEMENTI INNOVATIVI E ISTITUZIONE DELLA RAPPRESENTANZA MILITARE.

La legge n. 382 del 1978 è improntata, in particolar modo, ai principi contenuti negli articoli 52, comma terzo, della Costituzione secondo cui “L’ordinamento delle Forze armate si informa allo spirito democratico della Repubblica” e nell’articolo 2 della Costituzione, che afferma il riconoscimento e la garanzia dei diritti inviolabili dell’uomo. L’Assemblea Costituente intese attribuire al concetto di spirito democratico il significato secondo cui le Forze armate, senza intaccare i principi di unità e disciplina che le caratterizzano nella loro organizzazione legislativa e regolamentare, non possono prescindere dal rispetto della dignità e della libertà umana, elementi fondamenti del progresso civile. Sul punto è successivamente intervenuta la Corte Costituzionale affermando, nella sentenza 11 febbraio 1982, n. 31, che il principio costituzionale in parola non esclude che l’esercizio dei diritti di libertà da parte dei militari debba armonizzarsi con i fini istituzionali delle stesse Forze armate, al cui conseguimento è preordinata la loro organizzazione, cosicché per assicurare il regolare svolgimento del servizio militare sono ammissibili limitazioni, per i militari, della libertà di riunione e di manifestazione del pensiero. Ugualmente significativa è la sentenza 27 febbraio 1973 n. 16, nella quale la Consulta, nel rigettare la questione di legittimità costituzionale relativa all’articolo 266 del codice penale, ha puntualizzato che la libertà garantita dall’articolo 21 della Costituzione può consentire modi di manifestazione e di propaganda per la pace universale che non si possono tuttavia concretizzare in un’istigazione a disertare, a commettere altri reati o, in via generale, a violare precetti doveri imposti al militare dalla legge. Conseguentemente, l’istigazione non realizzando una pura manifestazione del pensiero non può rientrare nell’ambito del richiamato precetto costituzionale.  L’assetto così delineato trova collocazione propria nel tempo di pace, mentre in caso di guerra, in considerazione della eccezionalità della situazione contingente, si ritiene possibile sospendere o limitare i diritti fondamentali dei singoli.  Dall’articolo 2 della Costituzione discende invece il principio secondo cui le finalità istituzionali proprie dei singoli ordinamenti non legittimano interventi atti a sacrificare i  diritti inviolabili della persona. Ciò, tuttavia, non impedisce che nei singoli ordinamenti possano essere definite modalità per l’esercizio dei diritti fondamentali. Se le finalità istituzionali hanno una tutela costituzionale, come nel caso delle Forze armate, andranno riconosciute e armonizzate con le disposizioni in materia di diritti inviolabili dell’uomo, il cui nucleo essenziale dovrà in ogni caso trovare rispetto e tutela. Sul bilanciamento di interessi di pari rango costituzionale e, in particolare, sul concetto di “sacro dovere del cittadino”, autorevole dottrina ha ripreso il contenuto delle sentenze n. 24 del 1989 della Corte Costituzionale e n. 50 del 1989 del Consiglio di Stato, nelle quali è posto in evidenza che il dovere della difesa costituisce specificazione del più generico dovere di fedeltà della Repubblica e fa prevedere il dovere militare organizzato nelle Forze armate come cardine della indipendenza e della libertà dello Stato, ponendo in un rapporto di derivazione diretta da esso il potere di limitazione dei diritti dei militari. Coerentemente con i riferimenti suesposti, la legge n. 382 del 1978 prevede, in apertura, che le Forze armate sono al servizio della Repubblica e che il loro ordinamento e la loro attività si ispirano ai principi costituzionali. Il successivo articolo 3 afferma il riconoscimento ai militari dei diritti riconosciuti dalla Costituzione ai cittadini. Si registra, dunque, una significativa evoluzione dell’ordinamento militare. Fino agli anni ’60 si riteneva che i principi costituzionali non potessero riguardare, se non parzialmente, l’ordinamento militare e ciò spiega le divergenze tra le disposizioni in materia militare e i precetti costituzionali. Tale compressione è stata esaminata approfonditamente in dottrina che ha ricondotto il sistema precedente al 1965 alla formula di “supremazia speciale” delineatasi in Germania nella seconda metà del 19° secolo, secondo cui l’ordinamento militare costituiva un ordinamento interno dello Stato nel quale era esercitata non la generale potestà di supremazia sulle persone fisiche, che avrebbe trovato un limite nei diritti  costituzionali, bensì una potestà speciale, in deroga al sistema generale dei rapporti stato - cittadino, fondata sulla peculiare esigenza funzionale dell’istituzione militare. Sul punto altri autori avevano precisato che la richiamata restrizione non incideva sulla libertà garantita ad ogni persona fisica in quanto tale ma costituiva un aggravamento temporaneo delle limitazioni all’autonomia personale cui era sottoposto chiunque avesse avuto obblighi di servizio. La teoria in questione era stata comunque criticata dal Bachelet, il quale riteneva che nell’ipotesi di contrasto tra le regole dell’ordinamento militare e quelle dell’ordinamento statale avrebbero prevalso queste ultime e che comunque non vi poteva essere contrasto tra la disciplina delle Forze armate e i principi fondamentali della Costituzione. Proprio dalle argomentazioni richiamate, che hanno trovato ampio spazio nel dibattito parlamentare, ha avuto origine l’articolo 3 della legge n. 382 del 1978, in una formulazione di compromesso che contempera le esigenze di conformità ai principi costituzionali la possibilità di limitare, in talune circostanze, i diritti dei militari. Per non svuotare di significato concreto il primo comma della norma in questione era apparso necessario considerare, già dall’immediatezza dell’approvazione della legge, che la limitazione dei diritti avrebbe dovuto riferirsi esclusivamente a quelli già indicati dalla legge stessa, ancorando l’interpretazione della disciplina a due parametri: quello della riserva di legge, in base alla quale non si riteneva possibile prevedere affievolimenti di diritti dei militari in assenza di espressa indicazione contenuta in una norma primaria, e quello dell’affievolimento solo di alcuni diritti. Appare ora opportuno approfondire gli aspetti concernenti l’esercizio dei diritti di riunione, di associazione e di libera manifestazione del pensiero, i quali, oltre a rivestire particolare importanza per il tutto il personale militare, costituiscono i riferimenti fondamentali per lo svolgimento dell’attività della rappresentanza militare.  La libertà di manifestazione del pensiero, sancita dall’articolo 21 della Costituzione, rientra tra le libertà negative. Essa viene in rilievo, in ambito militare, soprattutto per la disposizione di cui al comma 1, secondo cui tutti hanno il diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto ed ogni altro mezzo di diffusione.  La modulazione del diritto in questione avviene attraverso previsioni sull’uso dei mezzi a disposizione che garantiscono a tutti la possibilità di accedervi in relazione al tipo di mezzo utilizzato e tali da consentire la coesistenza del medesimo diritto in capo ad altri consociati, bilanciando lo stesso diritto con altri valori di pari rango costituzionale. Nella legge di principio la libertà di manifestazione del pensiero, nel suo nucleo essenziale, era definita all’articolo 9, comma primo, che affermava che “I militari possono liberamente pubblicare loro scritti, tenere pubbliche conferenze e comunque manifestare pubblicamente il proprio pensiero, salvo che si tratti di argomenti a carattere riservato di interesse militare o di servizio per i quali deve essere ottenuta l’autorizzazione”. La disposizione ha costituito oggetto di interventi degli organi di giustizia amministrativa. In particolare, il T.a.r. Lazio ha affermato che il principio contenuto all’articolo 9, comma primo, è posto non solo a tutela della segretezza o della riservatezza di atti o notizie, ma è finalizzato anche ad evitare la libera divulgazione attraverso la stampa di fatti non necessariamente classificati come riservati, ma in ogni caso attinenti ad interessi militari o collegati al servizio di istituto che, per finalità di tutela del buon nome e della credibilità delle Forze armate, occorre siano trattati con la doverosa cautela e con il necessario riserbo. Analoga posizione è stata sostanzialmente ripresa dal Consiglio di Stato, in sede consultiva in due diverse circostanze, nelle quali ha ribadito che gli argomenti a carattere riservato di interesse militare o di servizio non sono soltanto quelli c.d. “classificati”, ma anche quelli afferenti ad interessi collegati al servizio di istituto. È stato, inoltre, puntualizzato che i limiti del concetto di riservatezza nell’ambito dell’interesse del servizio possono presentarsi più o meno ampi in relazione a valutazioni che vengono effettuate dall’Amministrazione nell’esercizio della propria discrezionalità, sulla base di criteri conformi a logica e razionalità. In considerazione delle posizioni giurisprudenziali, il Legislatore, in sede di riassetto normativo delle norme della Difesa, ha ritenuto di rimodulare la previsione in argomento, attualmente confluita nell’articolo 1472 del decreto legislativo n. 66 del 2010. Nel testo in vigore dall’ottobre 2010, la norma reca espressamente il divieto, in assenza di autorizzazione, di trattare argomenti a carattere riservato di interesse militare, di servizio o collegati al servizio. Come si legge nella relazione illustrativa del provvedimento, l’intervento recepisce il pregresso e consolidato indirizzo giurisprudenziale. Successivamente, il Legislatore ha inteso riportare la disposizione all’originaria formulazione, come si rileva dal testo recante i correttivi al Codice dell’ordinamento militare “Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, recante codice dell’ordinamento militare”, approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri il 16 giugno u.s. Il provvedimento, non appena sarà reso il parere della Commissione Parlamentare per la Semplificazione, tornerà all’esame del Consiglio dei Ministri per l’approvazione definitiva. La disposizione trovava ulteriori esplicitazioni negli articoli 32, 33 e 49 del regolamento di disciplina militare, ora riassettato nel regolamento dell’ordinamento militare.  I diritti politici possono essere considerati come discendenti dalla libertà di manifestazione del pensiero in quanto a fondamento di essi si rinviene sempre l’esercizio del diritto di avere un proprio pensiero politico, di poterlo manifestare attraverso un voto, attraverso il diritto di elettorato passivo e la connessa libertà di fare propaganda e di iscrizione ai partiti politici. Secondo autorevole dottrina i diritti politici devono essere ricondotti all’interno dei diritti pubblici soggettivi. Il parametro costituzionale è fissato dall’articolo 49 della Costituzione, bilanciato dalla previsione contenuta nel successivo articolo 98, comma terzo, secondo il quale “Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti politici per magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti consolari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all’estero”. L’articolo 6 della legge n. 382 del 1978, nella formulazione originaria, prevedeva che “ai militari che si trovano nelle condizioni previste dal terzo comma dell’articolo 5 è fatto divieto di partecipare a riunioni e manifestazioni di partiti, associazioni e organizzazioni politiche, nonché di svolgere propaganda a favore o contro partiti, associazioni, organizzazioni politiche o candidati a elezioni politiche ed amministrative”, mentre il successivo comma statuiva che i militari candidati ad elezioni politiche o amministrative “possano svolgere liberamente attività politica e di propaganda al di fuori dell’ambiente militare e in abito civile”, preventivamente posti in licenza per la durata della campagna elettorale. Si tratta di materia estremamente delicata in quanto espone, per un verso, l’esercizio di diritti di rilievo costituzionale mentre, per altra parte, è suscettibile di inficiare il fondamentale principio di estraneità delle Forze armate dalle competizioni politiche. La norma ha costituito ed è oggetto di confronti sia in ambito politico sia nel contesto istituzionale, con risvolti di interesse anche per la rappresentanza militare. Il tema riveste attualità in quanto recentemente il Governo, già interessato anche in passato sulla problematica, si è espresso in risposta ad atto di sindacato ispettivo, richiamando la valenza della disciplina rivestita dall’iscrizione di militari ai partiti politici, secondo l’interpretazione seguita dalle Forze armate. Ulteriori spunti potranno emergere in sede giurisprudenziale. La dottrina ha evidenziato che nella legge n. 382 del 1978 si è manifestata la massima tensione fra i valori dell’ordinamento militare e i diritti riconosciuti a tutti i cittadini. Significativo, al riguardo, il contenuto dell’articolo 8 della legge, che fa coesistere l’esplicito riconoscimento ai militari dei diritti riconosciuti dalla Costituzione ai cittadini con la previsione di limitazioni previste dalla legge per garantire l’assolvimento dei compiti delle Forze armate. La norma, nell’originaria formulazione, reca tre diverse previsioni: il primo comma vieta ai militari di esercitare il diritto di sciopero, di costituire associazioni professionali a carattere sindacale e di aderire ad altre associazioni sindacali; il comma secondo affievolisce le limitazioni all’esercizio dei diritto fondamentali per i militari di leva e per quelli richiamati temporaneamente in servizio, ai quali veniva consentita la facoltà di iscrizione o di permanere associati ad organizzazioni di carattere sindacale di categoria, fermo restando per costoro il divieto di svolgere attività di carattere sindacale quando si trovano nelle condizioni previste dall’articolo 5, terzo comma, della medesima legge n. 382 del 1978, cioè che svolgono attività di servizio, che si trovano in luoghi militari o comunque destinati al servizio, o che indossano l’uniforme ovvero che si qualificano, in relazione ai compiti di servizio, come militari o si rivolgono ad altri militari in divisa o che si qualificano come tali; il terzo comma subordina la costituzione di associazioni o circoli tra militari al preventivo assenso del Ministro della difesa.  Le limitazioni dei diritti fondamentali devono, dunque, trovare il presupposto nelle esigenze funzionali delle Forze armate. Si tratta di un elemento fondante su cui si è soffermata la Corte Costituzionale chiarendo che l’articolo 52, terzo comma, della Costituzione non esclude che l’esercizio dei diritti di libertà da parte dei militari debba armonizzarsi con i fini istituzionali delle stesse Forze armate, al cui raggiungimento è preordinata la loro organizzazione, senza tuttavia giungere alla loro generalizzata recessione. La Consulta ha inoltre individuato un punto di equilibrio tra le esigenze dell’apparato militare ed i diritti dei militari, statuendo che la democraticità delle Forze armate deve essere perseguita nella massima misura compatibile con il conseguimento da parte di queste dei propri fini istituzionali. La Corte Costituzionale è intervenuta in materia esaminando la questione di legittimità costituzionale sollevata dal Consiglio di Stato, investito dell’appello presentato da alcuni militari avverso una sentenza del T.a.r. Lazio, in relazione agli articoli 3, 52, terzo comma, e 39 della Costituzione in riferimento all’articolo 8, primo comma, della legge n. 382 del 1978, nella parte in cui vietava ai militari di costituire associazioni professionali a carattere sindacale e, comunque, di aderire ad altri sindacati esistenti. La questione rimessa alla Corte si incentrava essenzialmente su due ordini di censure: con il primo veniva eccepita la violazione degli articoli 39 e 52, terzo comma, della Costituzione perché, ad avviso del rimettente, non sussistevano motivi plausibili per vulnerare, nell’ambito dell’ordinamento militare, un diritto costituzionalmente garantito, mentre con il secondo veniva contestata la disparità di disciplina rispetto alle Forze di polizia ad ordinamento civile, già titolari del diritto di libertà sindacale. Il Consiglio di Stato rilevava, inoltre, che in base alla legge n. 382 del 1978 la libertà di associazione, in quanto consentita fra soli militari, con il consenso del Ministro della difesa, risultava confinata in un “limbo funzionale”. Nel dichiarare non fondata la questione di legittimità costituzionale, la Corte Costituzionale formulava varie considerazioni che possono essere di seguito sintetizzate:  - la prospettazione del Consiglio di Stato manca di considerazioni sulle esigenze di organizzazione, coesione interna e massima operatività delle Forze armate, sottolineando che l’articolo 52, terzo comma, della Costituzione riassume nella formula “ordinamento delle Forze armate” l’assoluta specialità della funzione;  - pur ritenendo che la struttura militare non costituisca un ordinamento estraneo ma una struttura dello Stato, non è possibile considerare illegittimo il divieto posto dal legislatore di costituire forme associative di tipo sindacale, rilevando, a tal fine, il carattere assorbente del servizio reso in ambito militare; l’eventuale apertura ad organizzazioni di tipo sindacale potrebbe risultare non compatibile con i caratteri di coesione interna e neutralità dell’ordinamento militare;  - rileva l’attenzione del Legislatore verso le istanze avanzate dagli organi di rappresentanza delle Forze armate con riguardo a una più compiuta definizione degli spazi di intervento e di autonomia ad essi riservati, come dimostrato da alcuni progetti di riforma della legge n. 382 del 1978 e dalla delega al Governo, contenuta nella legge 28 luglio 1999, n. 266, finalizzata ad integrare il testo del citato decreto legislativo n. 195 del 1995, al fine di adeguarne i principi e di valorizzare gli organismi di rappresentanza per quanto attiene al confronto sulle questioni che concernono il rapporto di impiego;  non è ravvisabile la violazione del principio di uguaglianza tra militari e appartenenti alla Polizia di Stato in quanto per tale personale, se per un verso è riconosciuta una circoscritta libertà sindacale, di converso il Legislatore ha inteso riconoscere tale diritto contestualmente alla smilitarizzazione della stessa istituzione.

 
 
 
 
 
 
 
     ( 2a tappa nello studio della Rappresentanza Militare. Pianetacobar.eu  in viaggio verso la Riforma della Rappresentanza Militare )

Fonte: pianetacobar.eu/ La Rappresentanza Militare/ Aps Romeo Vincenzo

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